США в 1933 – 1935 годы: государственное регулирование экономики

Экономическая политика «нового курса» развивалась двумя главными путями: глубокие институциональные реформы и дефицитное финансирование. Обе эти магистральные линии тесно переплетались, преобра-

[215]

зуя в исторически короткий срок частномонополистические устои в государственно-монополистическом направлении.

Новой администрации и конгрессу 73-го созыва прежде всего пришлось заняться банковско-финансовыми проблемами, ибо в начале марта 1933 г. банки как институт перестали функционировать. Уже б марта, не дожидаясь открытия чрезвычайной сессии конгресса, назначенной им на 9 марта, президент провозгласил чрезвычайное положение и закрыл все банки. В первые же часы своей деятельности конгресс утвердил чрезвычайный банковский закон, который санкционировал меры, принятые после 4 марта, а также предоставил главе исполнительной власти широкие полномочия по контролю международных финансовых сделок. На другой день, 10 марта, Ф. Рузвельт издал исполнительный приказ, ставший первым шагом к установлению полного государственного контроля над золотом, находившимся ранее в обращении как на внутреннем, так и на международном рынке. Это предотвращало утечку золота за границу и его накопление в частных руках с целью спекулятивной деятельности. Правительство получило материальную возможность декретировать золотое содержание доллара, чем вскоре и воспользовалось. Радикально расширив государственное вмешательство в банковскую сферу, эти акты установили порядок возобновления деятельности банков после вынужденных «каникул». Чтобы не пугать публику, правительство решило начать процесс возрождения уже с 13 марта. В этот день были открыты банки в 12 городах, в которых находились центры 12 округов Федеральной резервной системы (ФРС). На утро «здоровыми» были признаны банки еще в 250 городах, а 15 марта приступили к работе и остальные банковские учреждения, признанные «здоровыми».

В 1932 г. в США насчитывалось 6145 национальных банков с совокупным объемом вкладов 22,3 млрд. долл. Через год их стало значительно меньше — 4897 (20,8 млрд. долл.). Уже успели сказаться меры по их «очищению». По данным на 1939 г., в США действовали 5203 национальных банка с капиталом в 33,1 млрд. долл.9 При сокращении числа банков в 1933—1939 гг. на 15% объем их активов вырос на 37%. В организации банков большую роль сыграла РФК, ссудившая с 4 марта 1933 г. по 23 октября 1937 г. 7,3 млрд. долл., значительная часть которых прямо пошла на укрепление банковского института 10.

Черту под банковским законодательством 1933 г. подвел закон Гласса—Стигалла, принятый 16 июня, в день закрытия чрезвычайной сессии. Этим статусом депозитные и инвестиционные функции банков разделялись. Тем самым ставился известный барьер спекулятивным операциям.

Важным новшеством было введение страхования банковских депозитов в пределах 2500 долл. По закону 1934 г. сумма подлежащих страхованию взносов поднималась до 5 тыс. долл. Этими страховыми мерами во второй половине 1935 г. были охвачены 14 219 национальных и штатных банков, располагавших 45 млрд. долл. вкладов.

Законодательство 1933—1935 годов реформировало Федеральную резервную систему 11. По банковскому закону 1935 г. совет управляющих, назначаемый президентом США, получил полномочия по определению

___________

9. Historical Statistics of the United States. Colonial Times to 1957. Wash., 1961, p. 626.

10. FDR. Public Papers, 1934 vol., p. 403—404.

11. Бобраков Ю. И. США: Федеральная резервная система и экономическое регулирование. М., 1971.

[216]

суммы резерва, который должен оставаться в банках — членах ФРС. На практике это означало, что совет управляющих понижением или повышением уровня обязательного резерва мог облегчать или затруднять доступ к кредиту и с помощью этой манипуляции влиять на деловую активность. Не менее важно и то, что такой насущный вопрос в деятельности банков был поставлен под государственный контроль.

Закон о помощи сельскому хозяйству, принятый 12 мая 1933 г., давал президенту право (не обязывая его) выпустить большую сумму необеспеченных бумажных денег, прибегнуть к чеканке серебряной монеты или уменьшить золотое содержание доллара. Белый дом предпочел последнее. Взяв в собственность государства (путем выкупа по предписанной президентом цене) все золото и опираясь на закон о золотом резерве, принятый в январе 1934 г., Ф. Рузвельт издал 31 января 1934 г. прокламацию, которая сокращала золотое содержание доллара с 25 4/5 до 15 5/21 грана и устанавливала официальную цену золота на уровне 35 долл. за унцию. Иными словами, доллар был девальвирован на 14% 12. Случилось то, чего так боялись Г. Гувер и все сторонники монетарной ортодоксии. Ньюдилеры превратили «валютную манипуляцию в открытый и санкционированный инструмент государственной политики» 13.

Девальвация и облегчение доступа к кредиту способствовали повышению цен, в чем правительство видело важнейшее средство выхода из кризиса.

Это создавало благоприятные возможности для получения правительством займов у банкиров. Процент, который оно платило по облигациям, упал с 3,76 в 1932 г. до 2,39 в 1940 г. Банкирам пришлось понизить норму процента и в частных операциях. Корпорации в среднем стали платить за кредиты не 4,25%, а 2,9% 14. Девальвация доллара, изъятие монетарного золота из частных рук и запрещение свободного обмена бумажных денег на золото, облегчение под нажимом государства доступа к кредиту создавали механизм инфляционного развития американской экономики, действие которого в полной мере стало ощущаться лишь после второй мировой войны.

В тесной связи с банковско-денежными мероприятиями проводилось законодательство об упорядочении операций на фондовых биржах. Слишком драматический характер носили последствия биржевых спекуляций, чтобы Уолл-стрит смог сдержать поток предложений по наведению хотя бы элементарного порядка в торговле акциями. В 1933—1934 гг. были приняты два закона по регулированию деятельности бирж. Этим занималась Комиссия по торговле акциями. Первым ее председателем был мультимиллионер Джозеф Кеннеди. До октября 1937 г. в комиссию обратились 3500 компаний с просьбой зарегистрировать их акции общей стоимостью в 13 млрд. долл. Изредка комиссия находила нужным обращаться в суды, чтобы запретить тем или иным учреждениям или лицам выпуск акций. По закону 1935 г. вводились довольно жесткие меры регулирования держательских (холдинг) компаний. Инициатором трех указанных статусов был конгрессмен-демократ из Техаса С. Рэйбэрн.

________

12. Documents of American History: Vol. 1, 2/Ed. by H. Commager. Engleewood Cliffs (N. J.), 1973, vol. 2, p. 425-426.

13. FDR. Public Papers, 1935 vol., p. 64—76.

14. Blum J. M. From «The Morgenthau Diaries»: Vol. 1—3. Boston, 1959—1967, vol. 1. Years of Crisis, 1928—1938, p. 353.

[217]

В государственно-монополистическом направлении шли и попытки восстановления индустриального механизма. Они в основном связаны с принятым 16 июня 1933 г. законом о восстановлении промышленности (National Industrial Recovery Act — НИРА). Бизнес требовал от правительства демократов принятия незамедлительных мер. Орган деловых кругов «Бизнес уик» опубликовал 10 мая 1933 г. редакционную статью, в которой говорилось: «Американский бизнесмен уже совершенно измучен изнуряющей конкурентной борьбой. С него хватит... Он... готов поплатиться частью своей свободы во имя достижения хотя бы какой-нибудь стабильности». Журнал фиксировал «общее согласие ведущих бизнесменов» на введение регулирующих мер в сферу производства, сбыта и трудовых отношений. «Пусть индустрия сформулирует собственные кодексы деятельности», — призывал журнал, предлагая правительству взять «надзор» за этими кодексами. «Ограничьте это, если хотите, периодом чрезвычайного положения», — заключил рупор монополий.

Так и было сделано. НИРА разрешал ассоциациям предпринимателей формулировать, а президенту — санкционировать «кодексы честной конкуренции», превращая их в правовую норму, нарушение которой подлежало пресечению со стороны Федеральной торговой комиссии. Кодексы устанавливали объемы производства, цены и другие правила сбыта, а также предписывали условия труда. На время действия закона, ограниченное двумя годами, приостанавливалось применение к кодифицированным отраслям положений антитрестовского законодательства. Официальное снятие антитрестовских мер было призвано подчеркнуть заинтересованность государства в усилении концентрации производства и капитала. Это был акт форсированного картелирования промышленности.

Закон поставил в выигрышное положение верхи корпораций, создавшие кодексы в угоду своим интересам и проводившие их в жизнь под общим руководством Национальной администрации восстановления, которую возглавил ставленник крупного капитала генерал Хью Джонсон. За короткий срок было составлено 557 основных и 189 дополнительных кодексов в отраслях, которые охватывали 95% всех промышленных рабочих. На волне кодификации возникло около 500 новых предпринимательских ассоциаций.

НИРА поначалу нашел всеобщую поддержку. Мотивы, по которым эту меру приветствовал бизнес, очевидны, и эмблема с изображением голубого орла как свидетельство участия в этой государственно-монополистической программе легко завоевала американскую индустрию. Трудящиеся одобряли закон, рассчитывая, что он вдохнет силы в пораженную кризисом промышленность и поможет ликвидировать безработицу, а также улучшит условия труда и обеспечит признание профсоюзов.

Аграрная политика «нового курса» прошла в своем развитии несколько этапов. Министр сельского хозяйства Генри Уоллес уже 10 марта 1933 г. провел конференцию с лидерами крупного фермерства, на которой были подтверждены ранее выдвигавшиеся требования фермеров и единодушно одобрен билль о помощи сельскому хозяйству.

Подписанный Ф. Рузвельтом 12 мая 1933 г. билль о помощи фермерам был сложным законодательным актом. Его основной раздел, известный как закон о регулировании сельского хозяйства (Agricultural Adjustment Act — ААА), ставил главной целью поднять уровень цен настолько, чтобы восстановить такое их соотношение (паритет) на про-

[218]

дававшуюся и покупавшуюся фермерами продукцию, которое существовало в базовый период. В качестве такового считался период с августа 1909 г. по июль 1914 г.

Статут предоставлял министру сельского хозяйства две категории полномочий. Во-первых, он мог прибегать к премиальным платежам тем фермерам, которые в добровольном порядке соглашались ограничивать объемы производства. Деньги для этих выплат черпались из фонда, создававшегося налогом на первичную обработку сельскохозяйственной продукции, который вводился данным законом. Эту часть программы осуществляла Администрация по регулированию сельского хозяйства, первым председателем которой был Дж. Пик, являвшийся, как и X. Джонсон, ставленником финансиста Б. Баруха. Во-вторых, министр имел право вступать в рыночные или сбытовые соглашения с занятыми обработкой сельскохозяйственной продукции предпринимателями и с фермерскими ассоциациями для того, чтобы добиться более благоприятного уровня цен для фермеров.

Сокращение посевных площадей и уничтожение уже произведенной продукции мыслились как ключевые рычаги осуществления программы по регулированию сельского хозяйства. В связи с этим было перепахано 10,5 млн. акров хлопчатника, уничтожено около 6,5 млн. свиней, а также ликвидировано немало иной продукции 15. И это делалось в то время, когда десятки миллионов людей голодали, были разуты и раздеты.

Закон о помощи фермерам создавал механизм рефинансирования фермерских долгов, сократив процент по ипотечной задолженности и удлинив срок погашения долга. С мая 1933 г. по октябрь 1937 г. федеральные земельные банки выдали 540 тыс. фермеров займы на сумму 2200 млн. долл. Эти банки приняли на себя 37% всего долгового обязательства фермеров. Но около 90% занятой фермерами суммы пришлось бросить на выплату долгов, а не на производственные нужды, что ясно показывает огромную заинтересованность банкиров в этой операции.

Конечно, она содействовала и облегчению положения фермеров, ибо тормозила процесс их разорения, уменьшив примерно на 70 млн. долл. в год объем их долговых выплат 16. Одновременно с премиальными платежами за сокращение посевных платежей (в 1933—1935 годы аграрии получили по этому каналу 966 млн. долл. 17) это улучшало положение фермерства, но следует иметь в виду, что государственными дотациями могли воспользоваться в гораздо большей степени собственники крупных хозяйств, чем владельцы мелких и средних ферм, которые не в состоянии были прибегнуть к хозяйственному маневрированию.

С подписанием 1 марта 1936 г. закона о сохранении плодородия почв и о квотах для внутреннего рынка открылся второй этап в аграрной политике «нового курса». Цель правительства осталась прежней — поднять цены на продукцию, поставлявшуюся на рынок крупным фермерством, однако способ ее достижения значительно видоизменился. Новый статут создавал условия для получения премиальных платежей собственникам, соглашавшимся изымать землю из-под культур, которые ее истощают, и предпринимать меры по улучшению почв. Средства для выплат аккумулировались уже не за счет особого налога, а выделялись

________

15. Золотухин В. П. Фермеры и Вашингтон. М., 1968, с. 89.

16. FDR. Public Papers, 1934 vol., p. 182—183.

17. Золотухин В. П. Указ. соч., с. 130.

[219]

из общего бюджета. Для этого отводилась сумма в 500 млн. долл. Начиная с 1935 г. демократический элемент в аграрной политике, присутствовавший уже в законодательстве 1933 г., несколько усилился, что нашло отражение в ряде мероприятий по оказанию помощи низшим слоям фермерства. Но основная линия —поддержка крупных хозяйств и активное вторжение государства в аграрные отношения— продолжала развиваться и во второй половине десятилетия.

Это было закреплено в законе о регулировании сельского хозяйства, подписанном 16 февраля 1938 г., который открыл завершающую фазу аграрной политики «нового курса». Сохранив идею улучшения плодородия земли, статут 1938 г. сделал крупный шаг в сторону усиления регулирующих предписаний государства относительно поступления на рынок основных сельскохозяйственных продуктов. Закон 1938 г. вводил концепцию «всегда нормальной житницы» (Ever-normal granary), согласно которой поддержание цен в отличие от принципов 1933 г. достигалось не путем уничтожения «излишней» продукции, а с помощью ее хранения, сопровождавшегося выплатами фермерам в счет еще не проданных ими товаров.

Ослабление долгового бремени и меры по поддержанию цен помогли затормозить процесс разорения ферм. Темп банкротства в 1939 г. по сравнению с 1932 г. упал на 71%, ипотечная задолженность уменьшилась на 2 млрд. долл.; денежные доходы фермеров, включая государственные премиальные платежи, выросли с 4,7 млрд. в 1932 г. до 8,5 млрд. долл. в 1939 г. Но паритет цен далеко отставал от уровня 1909-1914 гг. В 1936-1937 гг. он поднялся до 92-93%, а в 1938— 1939 гг. вновь упал до 78 и 77%. Аграрный кризис не был преодолен. Таким образом, главные итоги мероприятий «нового курса» были направлены на укрепление позиций крупных аграриев, дальнейшее проникновение финансового капитала в сельскохозяйственную экономику, формирование государственно-монополистических принципов функционирования этой важной отрасли хозяйства.

Получив бразды правления в свои руки, демократы убедились, насколько трудно выполнить предвыборное обещание о сокращении государственных расходов и сбалансировании федерального бюджета. Они провели в марте 1933 г. закон по поддержанию кредита правительства США, более известный как закон об экономии. Однако эта символическая акция резко диссонировала с фундаментальными основами экономической политики «нового курса», ориентированной наг «заправку насоса», т. е. на расширение государственных расходов во имя достижения определенных экономических и социальных целей. Правительство и поддерживавшие его экономисты нашли для себя утешительную формулу, согласно которой «нормальный», «регулярный» федеральный бюджет будет находиться в сбалансированном состоянии, если не возникнет экстраординарной, кризисной ситуации, требовавшей повышенных расходов.

Экономической политике «нового курса» было свойственно противоречие между реальной практикой дефицита и приверженностью нью-дилеров канонам сбалансированного бюджета. На первом этапе «нового курса»—в 1933—1934 гг. вообще было мало сторонников дефицитного бюджетирования. Р. Моли, А. Берли, X. Джонсон, Г. Уоллес, Г. Моргентау, Р. Тагвелл, Г. Минз отрицательно смотрели на дефицит, да к

[220]

тому же их политические взгляды очень сильно различались между собой. Но кризис повлиял на их отношение к этой проблеме. На втором этапе «нового курса», начавшемся в 1935 г., поднялся вес сторонников дефицита в рузвельтовском окружении. Таковыми были прежде всего председатель совета управляющих ФРС М. Экклес, советники президента Б. Коген, Л. Кэрри и Л. Гендерсон. Они находили весомую поддержку со стороны известного английского экономиста Джона М. Кейнса, авторитет которого все более возрастал в глазах мировой буржуазии.

Кейнсианская политэкономия, отразившая усиление государственно-монополистических тенденций в развитии капитализма новейшего времени, выдвигала на первое место активное вмешательство государства в экономику, а бюджетный дефицит рассматривался как стимул роста. Этим курсом в значительной степени и следовали правящие круги США с 1933 г., хотя их действия совсем не обязательно связывать с изучением кейнсианства, тем более что основной труд Кейнса вышел лишь в 1936 г. 18 Ньюдилеры прежде всего руководствовались политическими интересами дня. Что касается идеи усиления роли государства в экономике, то она и без влияния Дж. Кейнса получила в США под ударами кризиса широкое распространение.

Но если принципы государственного регулирования экономики Соединенные Штаты усваивали и без Кейнса, то теория дефицитного финансирования завоевывала, хотя и с трудом, умы американских экономистов и политических деятелей под его прямым влиянием. Несмотря на распространение кейнсианских взглядов в США в 30-е годы 19, эта школа экономической мысли завоевала прочные позиции в стране лишь после второй мировой войны. Виднейшая роль во внедрении кейнсианства в экономическую теорию в США принадлежала Э. Хансену, прозванному «американским Кейнсом». Кейнс и капиталистическая Америка тесно связали свои судьбы. В мае 1934 г. после получения почетного ученого звания в Колумбийском университете английский экономист посетил Ф. Рузвельта. «Нью-Йорк таймc» опубликовала статью Кейнса о «новом курсе». Суть ее сводилась к призыву смело расширять государственные расходы, освобождаясь от хронической боязни дефицита, ибо «старый порядок ушел в прошлое» 20.

Когда в 1937 г. в США наступил новый кризис, Кейнс направил 1 февраля 1938 г. Ф. Рузвельту послание, в котором предлагал в качестве наиболее реальной антикризисной меры широкие государственные расходы. Не стесняясь в выражениях, Дж. М. Кейнс подверг резкой критике «порочную» политику администрации, проявлявшей колебания в этих вопросах. Рузвельт приказал ответить ему сухо, что министр финансов Г. Моргентау сделал с превеликим удовольствием 21.

Однако вскоре выяснилось, что США испытывали не просто заминку в производстве, а самый настоящий экономический кризис. Индекс промышленного производства упал в 1938 г. на 14 пунктов от уровня предыдущего года. При этом кризис 1937—1938 гг. поразил экономику, не испытавшую подъема после глубочайшего потрясения 1929—1933 годов.

__________

18. Кейнс Дж. М. Общая теория занятости, процента и денег. М., 1978.

19. Кредер А. А. Кейнс и американская буржуазная экономическая мысль в 30-е годы XX в.— В кн.: Новая и новейшая история. Саратов, 1977, вып. 3.

20. New York Times, 1934, June 10.

21. Blum J. Op. cit., vol. 1, p. 402—405.

[221]

и пребывавшую в состоянии затяжной депрессии, к тому же он наступил неожиданно, поскольку правящие круги США уже успели уверовать в чудодейственную силу регулируемой, «бескризисной» экономики.

Когда биржа в очередной раз подала громкий сигнал бедствия, президент пошел на принятие таких мер, которые поразительно соответствовали кейнсианской рецептуре дефицитного финансирования. В важных рекомендациях конгрессу, сделанных 14 апреля 1938 г., Белый дом предлагал увеличить ассигнования на помощь безработным, облегчить доступ к кредиту и осуществить общее расширение государственных расходов. А в последовавшей за этим «беседе у камина» Ф. Рузвельт даже заявил, что опрометчивое сокращение государственных ассигнований на борьбу с последствиями кризиса, проведенное в 1936—1937 годы, явилось одной из основных причин экономического спада в 1937—1938 годы.

[222]

Цитируется по изд.: История США. Том третий. 1918-1945. М. 1985, с. 215-222.